濟南市槐蔭區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)系統(tǒng)推進零基預(yù)算改革實施方案的通知
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濟南市槐蔭區(qū)人民政府
關(guān)于印發(fā)系統(tǒng)推進零基預(yù)算改革實施方案的通知
濟槐政發(fā)〔2025〕4號
各街道辦事處，區(qū)政府各部門：
現(xiàn)將《濟南市槐蔭區(qū)人民政府關(guān)于系統(tǒng)推進零基預(yù)算改革的實施方案》印發(fā)給你們，請認真遵照執(zhí)行。
濟南市槐蔭區(qū)人民政府
2025年9月26日
（此件公開發(fā)布）
濟南市槐蔭區(qū)人民政府
關(guān)于系統(tǒng)推進零基預(yù)算改革的實施方案
為推進財政科學(xué)管理，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》及其實施條例、《濟南市人民政府關(guān)于系統(tǒng)推進零基預(yù)算改革的實施意見》(濟政發(fā)〔2024〕16號)等有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)提出以下實施方案：
一、工作要求
堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，認真落實零基預(yù)算改革工作要求，各預(yù)算部門（單位）從編制2026年預(yù)算起，系統(tǒng)推進零基預(yù)算改革，所有預(yù)算支出以零為起點編制，探索構(gòu)建有保有壓、突出重點、統(tǒng)籌有力、講求績效的預(yù)算安排機制，以高質(zhì)量財政服務(wù)保障全區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。
二、重點任務(wù)
（一）貫徹零基預(yù)算改革措施
1.創(chuàng)新建立“三張清單”制度。零基預(yù)算以“分清單、理政策、排順序、控規(guī)模”為主基調(diào)，將“保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆焙蛡鶆?wù)還本付息作為必保支出單獨核定，其他支出匯總按照“A類、B類、C類”編制市級及以上政策落實清單、區(qū)級重點事項保障清單、部門履職事項清單“三張清單”。
（1）“A類”：市級及以上政策落實清單，主要是黨中央、國務(wù)院決策部署，省委省政府、市委市政府文件規(guī)定，明確需要區(qū)本級當(dāng)年安排資金保障的政策任務(wù)支出。
（2）“B類”：區(qū)級重點事項保障清單，主要是區(qū)委、區(qū)政府3年以內(nèi)出臺的文件規(guī)定，或通過其他正式?jīng)Q策程序，明確需要區(qū)本級當(dāng)年安排資金保障的政策任務(wù)支出。
（3）“C類”：部門履職事項清單，主要是與預(yù)算部門（單位）職責(zé)相匹配，符合預(yù)算部門（單位）工作計劃規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展需要的支出事項。
2.全面清理財政支出政策。預(yù)算安排堅持“先理政策、后排資金”，扎實開展新一輪支出政策清理，充分發(fā)揮績效評價“指揮棒”作用，持續(xù)夯實零基預(yù)算管理基礎(chǔ)。區(qū)級各類政策執(zhí)行期限最長不超過3年，政策存續(xù)期在3年以上、擬通過調(diào)整完善繼續(xù)保留的，應(yīng)按程序重新報請區(qū)委、區(qū)政府同意，按照新增支出政策、項目程序辦理。政策到期或已無必要實施的，堅決予以取消；設(shè)置門檻過高、效果不好或敞口花錢不可持續(xù)的，及時調(diào)整完善；確需延續(xù)的，要與績效評價情況緊密掛鉤，按照績效目標(biāo)完成度實施優(yōu)勝劣汰。新增支出政策，要按規(guī)定開展事前績效評估和削減支出分析，無評估分析不安排預(yù)算。
3.健全支出預(yù)算排序機制。財政部門將“三?！敝С?、債務(wù)還本付息支出作為財力保障底線，統(tǒng)籌上級轉(zhuǎn)移支付等各類資金，盡力拓展可用財力規(guī)模，作為預(yù)算安排的上限。上限與底線之間的財力空間，作為可用財力限額。在財力限額內(nèi)，綜合考慮“三張清單”及支出等級分類，落實預(yù)算部門（單位）預(yù)算限額及具體支出項目預(yù)算金額。各預(yù)算部門（單位）預(yù)算需根據(jù)工作部署要求，統(tǒng)籌各方面因素，對每張清單中每項政策任務(wù)按照“一級、二級、三級”分級。同時，各預(yù)算部門（單位）對所有具體支出項目按照重要性、成熟度進行排序，排序需遵循清單類型、政策任務(wù)層級順序，按照輕重緩急統(tǒng)籌安排。
（1）“一級”：政策文件規(guī)定有明確標(biāo)準(zhǔn)和支出投入需求，且存在承擔(dān)上級考核要求，審計、巡察要求立即整改，影響安全穩(wěn)定，存在信訪風(fēng)險等事項之一的。
（2）“二級”：政策文件規(guī)定有明確標(biāo)準(zhǔn)和支出投入需求，或存在承擔(dān)上級考核要求，審計、巡察要求立即整改，影響安全穩(wěn)定，存在信訪風(fēng)險等事項之一的。
（3）“三級”：其他支出事項。
4.強化預(yù)算剛性約束。嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整，嚴(yán)禁超預(yù)算、無預(yù)算安排支出。嚴(yán)控新增支出，除落實中央重大決策部署外，各預(yù)算部門（單位）年度中新出臺的增支政策原則上通過以后年度預(yù)算安排，不出臺增加當(dāng)年支出的政策。預(yù)算安排需遵循先安排剛性民生支出、再安排一般性支出的順序，嚴(yán)禁將應(yīng)從年初預(yù)算中保障的剛性民生支出通過追加方式新增預(yù)算。原則上不得通過追加等方式增加當(dāng)年政策、項目支出。確需新增的政策及項目支出，主管部門需提報預(yù)算追加申請，詳細說明未納入預(yù)算原因與新增事項具體績效目標(biāo)，并按“進一退（減）一”“進一退（減）多”方式，提出政策任務(wù)和具體支出項目當(dāng)年預(yù)算調(diào)整意見，經(jīng)財政部門初步審核后，報區(qū)政府批準(zhǔn)執(zhí)行，確保預(yù)算支出規(guī)模相對穩(wěn)定。財政對各預(yù)算部門（單位）申請的預(yù)算追加調(diào)劑進行年度評價，屬于遺漏重要事項和追加調(diào)劑規(guī)模超過預(yù)算批復(fù)規(guī)模較高的，年度績效評價為“差”。
（二）提升預(yù)算項目質(zhì)效
1.完善預(yù)算項目庫建設(shè)。以前年度預(yù)算項目庫不作為當(dāng)年預(yù)算申報和審核的依據(jù)。各預(yù)算部門（單位）應(yīng)與部門預(yù)算編制同步啟動項目儲備工作，做好立項依據(jù)等要素準(zhǔn)備工作，將條件成熟的預(yù)算申請按輕重緩急有序納入預(yù)算項目庫。
2.認真開展績效評估。各預(yù)算部門（單位）要實事求是開展項目支出績效自評，配合做好財政重點績效評價，對于評價結(jié)果“中”或“差”的項目，提出清理或提升申請建議。要重點開展事前績效評估，精準(zhǔn)反映資金質(zhì)效。績效評估（評價）工作要更加講求績效，開展績效評估（評價）工作不細不實的預(yù)算單位，專項支出事項由區(qū)財政局統(tǒng)一預(yù)留，每次執(zhí)行申請時進行績效評價，并同步對預(yù)算部門（單位）一般性支出實施降標(biāo)控制。
3.提高政府投資評審水平。建立完善政府投資項目評審機制，重點加強城市道路、城市更新等政府投資類項目評審工作，評審結(jié)論作為審核預(yù)算申請的參考，做實預(yù)算支出成本。對預(yù)算評審中發(fā)現(xiàn)的問題，區(qū)財政局要及時向行業(yè)主管部門提出改進預(yù)算編制的意見建議，對評審中發(fā)現(xiàn)虛報基礎(chǔ)數(shù)據(jù)或資金需求且拒不整改的，依法依規(guī)進行處理，并視情啟動財會監(jiān)督或聯(lián)合監(jiān)督。
4.規(guī)范實施政府購買服務(wù)。嚴(yán)格按規(guī)定限定政府購買服務(wù)范圍，不得將應(yīng)由預(yù)算部門（單位）直接履職的事項采取政府購買服務(wù)方式實施，不得將人員招（聘）用和勞務(wù)派遣用工等事項納入政府購買服務(wù)范圍變相用工。加強政府購買服務(wù)需求管理，購買主體要合理確定購買服務(wù)需求，不得一邊購買服務(wù)、一邊養(yǎng)人辦事。
（三）全面加強資金資源統(tǒng)籌
1.完善財政支持方式。在預(yù)算安排環(huán)節(jié)，構(gòu)建分級保障機制，精準(zhǔn)提升資金配置效能。對一級支出“盡力保障”，優(yōu)先保障民生政策落地及各類急需支出；對二級支出“統(tǒng)籌保障”，視財力狀況相應(yīng)適配資金，集中財力保障重點領(lǐng)域；對三級支出“量入為出”，根據(jù)剩余財力進行分配，做到有多少錢辦多少事。在預(yù)算執(zhí)行過程中，強化資金統(tǒng)籌力度，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行進度、績效運行監(jiān)控、審計巡察反饋、監(jiān)督檢查結(jié)果等精準(zhǔn)識別并及時收回低效、無效使用的財政資金，統(tǒng)籌用于重點項目建設(shè)，切實提升財政資金使用效益與政策執(zhí)行力。
2.強化財政資源統(tǒng)籌。各預(yù)算部門（單位）應(yīng)將區(qū)級財政撥款、轉(zhuǎn)移支付收入、專項債券資金、非財政撥款收入、結(jié)轉(zhuǎn)資金、單位自有資金等各項收入全部列入預(yù)算，統(tǒng)一安排預(yù)算部門（單位）各項支出，統(tǒng)籌安排好本年預(yù)算資金支出、政府采購支出及往年欠款支出。要加大預(yù)算部門（單位）資金統(tǒng)籌力度，保障預(yù)算部門（單位）正常運轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展需要，在其他資金可以滿足支出需要時，原則上不得新增申請財政撥款。對年初預(yù)算細化程度低、支出管理不規(guī)范的資金，通過績效評價在預(yù)算安排上予以綜合考慮。
3.深度盤活沉淀閑置資金。建立預(yù)算部門（單位）資金定期清理機制，對資金來源實行穿透式審核，除中央和省明確規(guī)定可以保留使用的外，將違規(guī)從零余額賬戶轉(zhuǎn)入資金、超期結(jié)轉(zhuǎn)財政撥款、項目結(jié)余資金、無需再清算的暫收款項、無法識別來源的資金，以及經(jīng)人大、審計、財政等監(jiān)督檢查認定應(yīng)上繳財政等資金予以清收，統(tǒng)籌用于相關(guān)領(lǐng)域。
（四）系統(tǒng)推進配套改革
1.深入開展“績效全程化”改革。提升績效目標(biāo)管理水平，預(yù)算部門單位提交預(yù)算申請時需同步提報政策任務(wù)和支出項目的績效目標(biāo)，設(shè)置的績效目標(biāo)應(yīng)科學(xué)合理、細化量化、可測可比，能夠清晰準(zhǔn)確反映支出核心產(chǎn)出效果。財政部門在預(yù)算審核過程中，同步審核績效目標(biāo)的合規(guī)性、相符性、時效性，并優(yōu)先排列績效目標(biāo)更高、量化更明細、數(shù)值更合理、措施更可行的項目。預(yù)算執(zhí)行中，財政部門要及時跟蹤績效目標(biāo)執(zhí)行情況，對資金執(zhí)行率過低或使用過程偏離績效目標(biāo)的，督促預(yù)算部門單位及時糾正、調(diào)整，并在下一年度預(yù)算中予以扣減或取消相應(yīng)支出。
2.全面進行項目成本效益分析。堅持績效評價端口前移，深入開展事前績效評估。新增重大政策和項目，包括擬申請新增區(qū)級預(yù)算資金的支出政策和項目、到期申請延續(xù)執(zhí)行的政策和項目，應(yīng)開展事前績效評估，未開展評估或評估未通過的，一律不得納入預(yù)算安排。開展反向成本效益分析，對出臺增加財政支出及較前3年平均支出增加的政策和項目，預(yù)算部門單位要提交削減支出分析報告，按照擬申請資金的50%和80%，分別分析可能造成的經(jīng)濟社會影響，找準(zhǔn)邊際成本。無削減支出分析報告不予納入預(yù)算，削減支出分析報告與績效評價、財政監(jiān)督和審計監(jiān)督等進行掛鉤印證。
3.建立財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系。預(yù)算編制應(yīng)詳細列明資金測算過程，注明所采用的具體標(biāo)準(zhǔn)，除依法應(yīng)當(dāng)保密的以外，應(yīng)將采用的標(biāo)準(zhǔn)以適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)公開。堅持急用先行、穩(wěn)步推進的原則，持續(xù)完善支出標(biāo)準(zhǔn)體系并進行動態(tài)調(diào)整，將支出標(biāo)準(zhǔn)體系作為零基預(yù)算的重要支撐。已有明確支出標(biāo)準(zhǔn)的，按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；沒有支出標(biāo)準(zhǔn)的，由財政部門會同預(yù)算部門（單位）協(xié)商確定暫時性支出標(biāo)準(zhǔn)，參照市場價格、外地標(biāo)準(zhǔn)進行制定，試行一年并經(jīng)協(xié)商一致后納入標(biāo)準(zhǔn)目錄；無法確定暫時性支出標(biāo)準(zhǔn)的，原則上不安排預(yù)算支出。2026年支出標(biāo)準(zhǔn)體系覆蓋面達到50%，2027年達到80%以上，2028年建立起基本完整的支出標(biāo)準(zhǔn)體系。
4.加強財會監(jiān)督。落實預(yù)算管理主體責(zé)任，預(yù)算部門（單位）對預(yù)算完整性、規(guī)范性、真實性以及執(zhí)行結(jié)果負責(zé)。各預(yù)算部門（單位）依法依規(guī)強化對主管、監(jiān)管行業(yè)系統(tǒng)和單位財會監(jiān)督工作的督促指導(dǎo)，加強對所屬單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，加強對歸口財務(wù)管理單位財務(wù)活動的指導(dǎo)和監(jiān)督。財政部門要依法加強對預(yù)算部門（單位）預(yù)算管理、政府采購、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制等監(jiān)督。切實整改巡察、審計、財會監(jiān)督等發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正預(yù)算管理中的違法違規(guī)行為。
三、組織保障
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)委、區(qū)政府主要負責(zé)同志對零基預(yù)算改革工作負總責(zé)，區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)同志“分兵把口”，抓好各領(lǐng)域改革的重大項目、重點工程、重要任務(wù)。各預(yù)算部門（單位）作為零基預(yù)算的實施主體，要切實轉(zhuǎn)變預(yù)算編制和執(zhí)行理念，落實主體責(zé)任，密切協(xié)調(diào)配合，合力推進零基預(yù)算改革工作，確保改革落地實施。財政部門要切實發(fā)揮好牽頭抓總作用，積極主動做好服務(wù)溝通和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，及時跟蹤工作進展，推動改革措施落實到位。
（二）強化激勵約束。將零基預(yù)算編制與執(zhí)行情況作為財政預(yù)算績效結(jié)果指標(biāo)的評價要點，并將預(yù)算安排與預(yù)算執(zhí)行情況、績效管理情況以及巡察、審計、財會監(jiān)督等發(fā)現(xiàn)問題進行掛鉤，對預(yù)算編制質(zhì)量較高、執(zhí)行效果好、績效評價優(yōu)、被發(fā)現(xiàn)問題較少或發(fā)現(xiàn)問題及時整改到位的預(yù)算部門（單位），下年度預(yù)算安排優(yōu)先保障。對落實零基預(yù)算要求不力的預(yù)算部門（單位），調(diào)低其整體性績效評價檔次。
（三）做好宣傳解讀。財政部門要加強對零基預(yù)算改革工作的督促和指導(dǎo)，認真開展意見解讀，組織宣講培訓(xùn)，編制操作手冊，明晰時間表。各預(yù)算部門（單位）要不斷總結(jié)經(jīng)驗、完善思路、提升能力，提高改革整體效能，擴大改革受益面。
本實施方案自印發(fā)之日起施行，由區(qū)財政局負責(zé)牽頭組織實施并具體做好解釋工作，適時向區(qū)政府匯報工作推進情況和方案優(yōu)化調(diào)整建議。
